Europa har vaknat till en ny verklighet efter Rysslands attack mot Ukraina. Samtidigt utgör hybridpåverkan och cyberattacker ett allt allvarligare hot mot samhället. De globala ekonomiska utsikterna påverkas av flera osäkerhetsmoment. Staternas och hushållens rekordhöga skuldsättning väcker oro och den allt snabbare inflationstakten, de högre räntorna samt det spända geopolitiska läget gör marknaden nervös samtidigt som ekonomiska tillväxtsiffror på medellång sikt justeras neråt. Vi hoppas att pandemin snart börjar vara över, men det finns ingen säkerhet om saken och nya varianter väcker rädsla. Samtidigt berättar börsbolag och finanssektorn om sina rekordresultat och arbetslöshetsgraden är tillbaka på samma nivå som före coronapandemin. Olika statliga stödåtgärder och centralbankernas stimulerande penningpolitik har bidragit till ekonomins återhämtning. Balansgången mellan stimulansåtgärder och avvärjandet av hög inflation har synts i synnerhet i amerikanska centralbanken Feds senaste uttalanden. I den här osäkra situationen accentueras – än en gång – betydelsen av bra och stabil riskhantering inom finanssektorn, vare sig det är fråga om bankernas kredit- eller marknadsrisker, riskhanteringen i arbetspensionsbolagens investeringsverksamhet eller förberedelserna för cyberattacker.

Den finska finanssektorn är alltjämt i bra skick, fokus på hanteringen av kreditrisker

Trots pandemin har den finska finanssektorn hittills klarat sig bra. Flera aktörers resultat ligger på en rekordnivå och banksektorns kapitaltäckning är bättre än i EU i genomsnitt. Under hälsokrisens första skeden beviljade finska banker sina kunder betalningsanstånd och kunde finansiera företag och hushåll under pandemin. Detta möjliggjordes av å ena sidan tillsynsmyndigheternas flexibilitet och det faktum att bankernas kapitaltäckningsgrader med anledning av den strängare bankregleringen låg på en högre nivå än under tidigare kriser.

Tills vidare är finska bankers oreglerade fordringar bland de lägsta i EU-länderna, även om det verkar finnas små ökningar bland hushållens lån. Oreglerade krediters låga nivå är dock samtidigt kopplad till en oro över huruvida alla banker i Finland och i andra delar av Europa verkligen noga följer bestämmelserna om hanteringen av kreditrisken.

Basel III – enighet viktigt, reformen ökar stabiliteten även i Finland

Med tanke på den europeiska banksektorns kristolerans skulle det vara viktigt att uppnå enighet om Basel III-reformens globalt överenskomna regler. I Finland väcker regleringspaketet alltjämt debatt, eftersom reformens sammanlagda riskviktsgolv berör i synnerhet de banker som använder interna modeller i sina kapitaltäckningskalkyler (s.k. IRBA-banker) och har mycket bolån med låg risk i sina balansräkningar. Enligt våra kalkyler ökar den föreslagna modellen finska bankers kapitalkrav med cirka 15 procent.

Jag skulle själv ha önskat ett resultat som bättre tar hänsyn till risker, men trots detta ser jag inga särskilda problem med tanke på den finska banksektorns kreditgivningsförmåga i den föreslagna modellen. De kapitalkrav som genom regleringsreformer i Finland ställdes på banker efter finanskrisen har inte haft några direkt synliga effekter på de krediters räntor som bankerna beviljat. Därmed har de alltså inte heller haft en dämpande effekt på kreditefterfrågan. Marginalerna på bolån som har beviljats av finska banker har länge varit bland de lägsta inom EU. En lönsam, välskött och välkapitaliserad banksektor kan ta hand om finansieringen av hushållen och näringsverksamheten även framöver. Stabil finansiering är en förutsättning för hållbar ekonomisk tillväxt.

För användningen av makrotillsynsbuffertar och definitioner av efterfrågebaserade verktyg behövs ytterligare harmonisering inom EU

Utöver mikrotillsynen ökar makrotillsynsåtgärderna för sin del den finansiella stabiliteten. Europeiska kommissionen konsulterar för närvarande sina intressentgrupper om hur makrotillsynsramen borde utvecklas. Konsultationen har flera delområden, till exempel gällande ökningen av buffertar i normalsituationer och den allt flexiblare användningen av buffertar i hög- och lågkonjunkturer. Det skulle också vara viktigt att förstärka såväl Europeiska bankmyndigheten EBAs roll i harmoniseringen av regleringen som Europeiska systemrisknämnden ESRB:s roll vid förstärkningen av buffertar, eftersom nationella makrotillsynsmyndigheter tillämpar kraven från sina egna utgångspunkter, och förutsättningarna för användningen av buffertkraven har inte harmoniserats i tillräcklig grad i Europa. Det finns mycket skillnader i olika länders praxis.

Det finns också brister i harmoniseringen av såväl definitionerna för s.k. efterfrågebaserade verktyg (t.ex. inkomstrelaterat skuldkvotstak) som deras användning. Bland annat ESRB och Internationella valutafonden IMF har rekommenderat att makrotillsynsverktygen ska stärkas med dessa efterfrågebaserade verktyg. Expertorganisationernas ställningstaganden är viktiga, eftersom politiska beslutsfattare är rätt ovilliga att nationellt ta i bruk efterfrågebaserade verktyg. Risken för en ekonomisk utveckling som är svagare än väntat bärs därför i praktiken av hushållen, eftersom bankerna inte i större utsträckning har upplevt kreditförluster från bolån.

Det tredje delområdet där strukturella förändringar snabbt behövs gäller utvidgandet av tillämpningsområdet för makrotillsynsverktyg till aktörer utanför banksystemet, till exempel fonder.

EU-tillsynsmyndighet för de största försäkringsbolagen?

Inom euroområdets banktillsyn, som leds av Europeiska centralbanken ECB, har det under de senaste tiderna kraftigt satsats på bankernas jämlika behandling. ECB har till exempel grundat en separat funktion som efteråt bedömer hur enhetliga tillsynsmyndighetens bedömningar (SREP) har varit. SREP-bedömningar, som igenomgåtts noga, fastställer å sin sida nivån på skönsmässiga kapitalkrav och -anvisningar. Även i försäkringssektorn strävar Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten Eiopa efter enhetlig tillsynspraxis. Eiopa är dock ingen tillsynsmyndighet och har inte heller tillsynsmyndighetens befogenheter. Därför vore det skäl att utreda om man borde etablera en tillsynsmyndighet på EU-nivån för att övervaka de största försäkringsbolagen.

Bank- och försäkringssektors beredskap för klimatrisken måste utvecklas

Både bank- och försäkringstillsynsmyndigheter bedömer kritiskt om tillsynsobjektens förberedelser för klimat- och hållbarhetsrisker (s.k. ESG risker) ligger på en tillräcklig nivå. Metoderna är självbedömning, tillsynsbedömningar samt stresstest på makro- och mikronivån. Enligt ett stresstest i makrotillsynssyfte som ECB förra hösten publicerade kommer finanssektorn att lida betydande förluster om den inte tar hänsyn till klimatförändringen i sin verksamhet. ECB:s mikrostresstest är för närvarande under arbete och dess resultat publiceras i juli. Därför måste aktörerna i den finansiella sektorn ta hänsyn till klimatförändringen i riskhanteringen, i sina affärsmodeller, informationsskyldigheter, sin soliditet och strategi på lång sikt. På Finansinspektionen har förberedelserna för klimatförändringen varit ett av de strategiska tyngdpunktsområdena. Detta har synts i såväl utbildningen och antalet tillsynsmeddelanden inom området som i tillsynen över informationsskyldigheter i anknytning till hållbar finansiering, i synnerhet inom fondprodukter. Eftersom investerarnas intresse för ESG-produkter har ökat risken för gröntvätt, är övervakningen av informationsskyldigheter speciellt viktig.

Cyberhoten ska tas på allvar

Bland operativa risker har i synnerhet antalet cyberattacker ökat under pandemin. Enligt Internationella regleringsbanken BIS var finanssektorn den sektor genast efter hälsosektorn till vilken det riktades mest cyberattacker. Cyberattacker har blivit en betydande riskfaktor för samhällets olika aktörer. Tills vidare har cyberattacker inom finanssektorn närmast varit överbelastningsangrepp, men man har inte lyckats korrumpera finansiella aktörers system med dem. Bakom cyberattacker kan allt oftare ligga organiserad brottslighet eller en statlig aktör. Man måste ställa sig allt allvarligare till hoten och också förberedelserna ska göras enligt detta. I EU bereds ny lagstiftning (s.k. DORA-förordningen), vars syfte är att stärka aktörernas och systemets operativa motståndskraft. Europeiska tillsynsmyndigheter har också tillsammans med ESRB etablerat ett koordinationsnätverk för att bekämpa systemrisker som beror på gränsöverskridande cyberattacker. Man kan inte accentuera betydelsen av dessa åtgärder samt enskilda tillsynsobjekts säkerhetsåtgärder för mycket. I Finland måste vi dessutom utan dröjsmål lösa frågan om finanssektorns förberedelser för undantagsförhållanden och allvarliga störningar. Allvarliga hybrid- och cyberattacker kan annars till och med paralysera finanssektorns funktionsförmåga, även betaltjänsterna, och därmed också äventyra samhällets funktionsförmåga.

EU-tillsynsmyndighet för bekämpning av penningtvätt – samtidigt bör regleringens och tillsynens riskbasering stärkas

Även arbetet för bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism (AML/CFT) strävar efter att minska finanssektorns brottsliga missbruk. AML-kraven har blivit betydligt strängare under de senaste åren. I den här sektorn har Finansinspektionen skärpt sin verksamhet inom såväl regleringen som tillsynen. Den nationella tillsynen räcker dock inte, och på basis av erfarenhet kan man konstatera att det finns kvalitetsskillnader i tillsynsmyndigheternas verksamhet. Förslaget om grundandet av en tillsynsmyndighet för bekämpning av penningtvätt inom hela EU (AMLA) är alltjämt värt att stödja. Myndigheten borde basera sin verksamhet på de goda erfarenheter som erhållits från ECB:s banktillsyn. Det är meningen att AMLA ska övervaka de största aktörerna i den finansiella sektorn och koordinera nationella tillsynsmyndigheters verksamhet.

I framtiden borde regleringen, tillsynsobjektens åtgärder och tillsynen basera sig mer på risker för att vi skulle få större nytta av de pengar som används för bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism, dvs. att vi genom de investeringar som gjorts bättre kunde avvärja rörelser av brottsliga pengar. Det vore också bra att göra konsekvensbedömningar av den nya regleringen. I dem borde man bedöma nyttan med regleringen, i synnerhet avslöjandet av betydande fall av penningtvätt i förhållande till de menliga verkningarna på kunder med små risker.

Pensionsbolagens roll som verkställare tillhandahållare av socialskydd begränsar deras rörelsefrihet

Pensionsbolagens roll i samhället är ett av de bestående teman i den finska samhälleliga debatten. Pensionsbolag är viktiga verkställare tillhandahållare av socialskydd. Deras verksamhet – med undantag av investeringsverksamhet – är till sin natur icke-ekonomisk verksamhet. Det är bra att komma ihåg att den dispens från iakttagandet av livförsäkringsdirektivet som EU beviljat finska pensionsbolag förutsätter att de håller sig till denna roll. Arbetspensionsaktörerna borde också framöver komma ihåg branschens natur och dess strukturer samt de skyldigheter som baserar sig på regleringen.

Också pensionsbolagens villighet att öka investeringarnas risker medför utmaningar. Pensionsbolagens gemensamma ansvar förutsätter sträng riskhantering och en investeringspolicy som är lämplig med tanke på upprätthållandet av arbetspensionssystemet. Det gemensamma ansvaret ska i ingen som helst situation leda till brist på moral. Uppnåendet av avkastningsmålet får inte heller leda till alltför stor risktagning. Därför vore det på sin plats att bedöma solvensregleringen från olika synvinklar på basis av en transparent debatt mellan sakkunniga.

Behovet av ekonomiskt kunnande accentueras

Det har blivit allt populärare att investera i aktier, speciellt bland yngre investerare. Detta är en positiv sak. Samtidigt har dock riskerna med investeringar blivit allt tydligare. Under berättelseåret skedde ett stort antal börsintroduktioner, bl.a. de första SPACs (Special Purpose Acquisition Company). Samtidigt ökade spekulativa investeringar i såväl memaktier som kryptovalutor. Myndigheterna varnade för riskerna med exotiska instrument och icke-transparent prissättning samtidigt som de väntade på mer reglering om kryptotillgångar. Den ökade osäkerheten på marknaden, inflationsutsikterna, oron över räntehöjningar och pandemin som bara fortsätter – och i synnerhet kriget i Europa – har åtminstone tillfälligt minskat investeringarnas värde. Nya investerare har fått en läxa om riskerna med investeringar.

Samtidigt som antalet icke-professionella investerare har ökat, har även behovet av pålitlig och lättförståelig investerarinformation vuxit. Informationen borde nå nya investerare genom olika kanaler. Finlands Banks förslag till en nationell strategi för ekonomiskt kunnande har som mål att finländarnas ekonomiska kunnande är bäst i världen 2030. Jag stöder varmt detta mål. Även skolväsendet har här en viktig roll genom undervisningen i grundläggande ekonomiska kunskaper.

Finansinspektionens utmaningar

På våren lät vi ett externt konsultföretag göra en uppskattning om vår verksamhet i förhållande till verksamheten hos andra motsvarande tillsynsmyndigheter. I bedömningen framkom våra starka sidor men även de områden som kräver utvecklingsåtgärder. Enligt konsulten ansluter de senare nämnda sig oftast till bristen på resurser. I synnerhet under de 3–5 senaste åren har andra tillsynsmyndigheter ökat sin kapacitet för att kunna möta de utmaningar som den strängare och mer komplicerande regleringen och den föränderliga verksamhetsomgivningen ställer. Det kom fram att Finansinspektionens kostnader är cirka 30 procent lägre än motsvarande tillsynsmyndigheters trots att också Finansinspektionens resurser under de senaste fem åren har ökats med cirka en tredjedel. När Finansinspektionen bereder sin framtida strategi, måste den tänka på hur den förhåller sig till risker: bristande resurser syns lätt även i tillsynsarbetets resultat.

För att kunna trygga personalens hälsa under pandemin har vi på Finansinspektionen distansarbetat i närmare två års tid. Samtidigt som distansarbete brukar öka arbetets effektivitet, kan det minska känslan av gemenskap och arbetsgemenskapens vi-anda, om det pågår länge. I dessa förhållanden är det glädjande att såväl resultatet av en personalenkät som riktats till alla på Finansinspektionen har utvecklats i en positiv riktning och låg på en tillfredsställande nivå (A+) som att resultaten av den undersökning bland intressentgrupper som vi låtit göra hade utvecklats i positiv riktning och låg på en bra nivå. Det finns dock ingen orsak till självbelåtenhet utan vi måste även framöver ta hand om den goda atmosfären, och både verksamheten och dess effektivitet ska vidare stärkas. Till effektiviseringen hör klara, standardiserade processer, strikt uppföljning av målen, moderna verktyg, den lätta tillgången till data samt utnyttjandet av robotik och artificiell intelligens. Med tanke på effektiviseringen av vår verksamhet är det därför viktigt att framgångsrikt slutföra de digitaliseringsprojekt som vi har inlett.

För en tillsynsmyndighet är oberoende förutsättningen för trovärdighet

Europeiska tillsynsmyndigheter gjorde i fjol en undersökning om nationella tillsynsmyndigheters oberoende. Oberoende innebär framför allt ekonomiskt och operativt oberoende samt undvikande av intressekonflikter. Själv upplever jag att oberoende och höga yrkeskunskaper tillsammans med tillräckliga resurser är de grundläggande pelarna för tillsynsverksamhetens trovärdighet. Oberoende betyder oberoende av tillsynsobjekten, politiska beslutsfattare, olika intressentgrupper, lobbyister, medier. Utan oberoende finns ingen trovärdighet. Detta budskap vill jag också lämna till min efterträdare.

Avslutningsvis

Under berättelseåret fick jag utöver mitt eget arbete under sju månaders tid arbeta som tillfällig ordförande för Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten Esma. Erfarenheten gav mig insyn i det europeiska beslutsfattandets mångfacetterade dimensioner och myndigheternas krävande roll som upprättare av europeisk reglering och enhetligare tillsynspraxis. Utan det uppoffrande stödet från Esmas personal skulle jag inte ha kunnat klara av detta uppdrag. Jag vill tacka dem för stödet.

Det här är min sista direktörsöversikt. Jag har varit anställd av tillsynsmyndigheten i mycket över 20 år. Detta har varit en givande tid, och det har funnits få dagar som jag skulle ha gett bort. Verksamhetsomgivningen har förändrats enormt under dessa år och likaså kraven på kunnande. Finanskrisens lärdomar syns såväl inom regleringen som i tillsynens nya strukturer och dess djup. ECB inom euroområdet och Finansinspektionen i Finland har båda visat sig vara värda sin ställning. Jag spekulerar inte hur finanssektorns affärsverksamhet och strukturer kommer att förändras i framtiden eller hur mycket digitaliseringen, nya aktörer och det ökade utnyttjandet av data påverkar serviceutbudet och konkurrensen mellan olika aktörer. Tillsynsmyndigheten ska i varje fall vara beredd på alla förändringar.

Jag har haft tillfälle att utföra samhälleligt sett viktigt arbete för att upprätthålla förtroendet för finanssektorn samt trygga de försäkrade förmånerna och finanssektorns stabilitet. Jag har fått arbeta bland professionella människor i en arbetsgemenskap med en hög etisk moral och en trevlig, avslappnad arbetsmiljö. För detta vill jag tacka alla anställda på Finansinspektionen.

Helsingfors den 8 mars 2022

Anneli Tuominen