Suomi pääsi pois rahanpesun torjunnan tarkkailuluokalta

Kirjoittaja Pekka Vasara työskentelee Finanssivalvonnassa Rahanpesun estämisen -toimiston päällikkönä.

Suomen neljän vuoden taival rahanpesun estämisen tarkkailuluokalla on ohi, kun lokakuussa OECD:n hallitusten välinen toimintaryhmä FATF¹ (Financial Action Task Force) päästi Suomen pois tehostetusta valvonnastaan. Suomi joutui tarkkailuluokalla vuonna 2019, jolloin FATF totesi maa-arviossaan useita heikkouksia maamme rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnassa.

FATFin tehostettu seuranta on tarkoittanut vuosittaista raportointia FATFin yleiskokoukselle niistä toimenpiteistä, joita on Suomessa tehty puutteiden korjaamiseksi. Samalla on esitetty käsitys sitä, miten rahanpesun torjunta on käytännössä parantunut. Nyt lokakuussa 2023, eli lähes viisi vuotta Suomea koskevan maa-arvion jälkeen, Suomi pääsi pois tehostetusta seurannasta.

Mitä toimia tehty ja kuinka Finanssivalvonta parantanut rahanpesun estämisen valvontaa?

Tärkein tekijä tehostetun tarkkailun loppumisessa ovat Suomen tekemät muutokset kansalliseen rahanpesulakiin ja muihin säädöksiin. Näillä on saatu lainsäädäntö vastaamaan aikaisempaa paremmin FATFin edellytyksiä. Samalla olemme raportoineet muutoksista mm. valvontatyössä eli tehokkuuden arvioinnissa. FATF arvosteli valvojia, muiden muassa Finanssivalvontaa, useista puutteista:

• valvonnan resurssit olivat liian vähäiset
• valvonta ei ollut riskiperusteista
• rahanpesun estämisen puutteista ei ollut annettu lainkaan valvottaville sanktioita
• valvottaville ei ollut annettu ajantasaisia ja selkeitä ohjeita siitä, miten valvottavien tulee torjua rahanpesua ja terrorismin rahoitusta. 

Seuraavaksi pureudun siihen, kuinka näitä puutteita olemme Finanssivalvonnassa pitkäjänteisesti korjanneet.

Resurssien parantaminen ja organisointi

Finanssivalvonnassa ryhdyimme toimiin rahanpesun valvontaresurssien parantamiseksi jo ennen kuin maa-arvio oli valmistunut, ja 1.3.2019 Finanssivalvontaan perustettiin oma Rahanpesun estämisen toimisto. Samalla toimiston henkilömäärää kasvatettiin kuudella henkilöllä, siten että vuoden 2020 alussa rahanpesun estämisen tehtävissä oli  yhteensä kymmenen henkilöä. Tämän jälkeen olemme vahvistaneet resursseja edelleen. Vuoden 2022 syksyllä palkkasimme pakotteiden valvontaa erikoistuneen asiantuntijan, ja kesällä 2023 kuluttajaluotonmyöntäjien valvonnan siirtyessä Finanssivalvonnan alaisuuteen saimme vielä yhden asiantuntijan lisää. Huomattavaa on sekin, että rahanpesun estämisen valvonta nostettiin Finanssivalvonnan strategiseksi hankkeeksi vuosille 2020–2022, mikä on osaltaan vaikuttanut rahanpesun estämisen painottamiseen valvontatyössämme.

Henkilöstölisäyksien rinnalla organisoimme toimiston työtä aikaisempaa selkeämmin siten, että perustimme kaksi ryhmää: valvontaryhmän ja sääntely- ja riskit-ryhmän. Valvontaryhmän tehtävänä on kaikki rahanpesun estämisen valvontaan kuuluvat toimet mm. tarkastukset, niiden jatkotoimet ja jatkuva valvonta. Sääntely- ja riskit -ryhmän tehtävänä on ennen kaikkea määräysten ja ohjeiden laatiminen, lainsäädäntötyöhön ja kansainväliseen sääntelytyöhön osallistuminen. Lisäksi he vastaavat riskiarviotyöstä ja uusien valvottavien toimilupa- ja rekisteröintihakemusten käsittelystä rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisen sekä pakotteiden osalta. Ryhmäjako on selkiyttänyt toimintaamme ja antanut mahdollisuuden resurssien suuntaamiseen keskeisiin alueisiin.

Riskiperusteisen valvontamallin luominen

Finanssivalvonnalla on yli 1 100 valvottavaa, joten on selvää, ettemme voi kohdistaa kaikkiin yhtä paljon valvontaa. Tämän takia meidän on suunniteltava valvontatoimemme riskiperusteisesti: ne valvottavat, joihin liittyy suurin rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riski, on otettava perusteellisempaan valvontaan kuin vähäisen riskin toimijat.

Jotta riskiperusteinen valvonta olisi mahdollista, olemme luoneet oman mallin riskien arvioimiseen. Tässä työssä keskeisenä on Rahanpesun riskiarvio -kysely (nk. RA-kysely), jonka valvottavamme palauttavat joka vuosi. RA-kyselyn tulosten analysoinnilla, jota täydennetään eri puolilta kerättävällä muulla tiedolla, (kuten tarkastus- ja valvontahavainnoilla, muiden viranomaisten tiedoilla jne.) muodostamme ison kuvan valvottaviemme riskitasosta. Tämän ohella olemme laatineet keskeisiin toimialojen rahanpesun riskejä syvemmälle tarkastelevat sektorikohtaiset riskiarviot. Näiden tietojen yhdistelmän kautta julkaisimme keväällä 2022 ensimmäisen valvojan riskiarvion, jossa kaikki valvottavasektorimme oli jaettu neljään eri kategoriaan niiden riskin mukaan. Näihin kategorioihin kohdennamme valvontaa erilaisella tehokkuudella, siten että korkeimman riskin toimialoja valvomme vuosittaisilla tarkastuksilla ja jatkuvalla valvonnalla, seuraavaksi korkeimman riskin toimialoille suuntaamme tarkastuksia n. kolmen vuoden kierrolla jne.

Vuoden 2023 alussa julkaisimme Finanssivalvonnan rahanpesun valvontastrategian. Strategia täydentää koko Finanssivalvonnan strategiaa, mutta ennen muuta se kuvaa, miten eri valvontakeinoja käyttämällä voimme kattaa koko valvottavakentän. Samalla strategia asettaa meille muitakin tavoitteita rahanpesun estämisen valvontatyöllemme.

Finanssivalvonnan sanktiot ja muut toimenpiteet rahanpesun estämisen puutteista

Vuoden 2019 lopussa Finanssivalvonta antoi ensimmäiset rahanpesun estämiseen liittyvät hallinnolliset seuraamukset: luottolaitos sai lähes miljoonan euron seuraamusmaksun ja rahastoyhtiö julkisen varoituksen rahanpesun torjunnan puutteista. Tämän jälkeen kaksi muuta rahanvälitysalan toimijaa on saanut seuraamuksen rahanpesun torjunnan puutteista.

Toinen sanktioiduista rahanvälittäjistä on sittemmin poistettu Finanssivalvonnan rekisteristä, koska yhtiö ei kyennyt korjaamaan toiminnassaan ilmenneitä puutteita.

Vaikka FATFin työssä painotetaan hallinnollisten seuraamusten merkitystä rahanpesun torjuntatoimien valvonnassa, Finanssivalvonnan toiminnan tavoitteena ei ole mahdollisimman useiden sanktioiden jakaminen. Keskitymme ennen muuta ennaltaehkäisyyn ja varmistamaan, että valvottavamme korjaavat valvontatyössä mahdollisesti havaittuja puutteita.

Ajankohtaisten ja selkeiden ohjeiden antaminen valvottaville

FATFin maa-arvion aikaan Finanssivalvonnan valvottavilleen antamat määräykset ja ohjeet olivat merkittävästi suppeampia kuin nykyään. Maa-arvion jälkeen aloitimme työn uusien aiempaa kattavampien rahanpesun ja terrorismin rahoittamista koskevien määräysten ja ohjeiden laatimiseksi. Suomessa ryhdyttiin myös uudistamaan kansallista rahanpesulakia. Lakiuudistuksen tavoitteena oli mm. yhteensovittaa kansallista sääntelyä FATFin suositusten kanssa. Myös Finanssivalvonnan edustaja osallistui lain uudistusta varten perustetun työryhmän työhön.

Katsoimme tarkoituksenmukaiseksi edistää Finanssivalvonnan omien määräysten ja ohjeiden valmistelua rinnakkain kansallisen sääntelyuudistuksen kanssa. Tällä tavoin pystyimme varmistamaan, ettei Finanssivalvonnan määräyksiä ja ohjeita tarvitsisi uudistaa heti lakiuudistusten voimaantulon jälkeen. Lakiuudistusten käsittely eduskunnassa kuitenkin venyi, ja tästä syystä pääsimme julkaisemaan Finanssivalvonnan määräykset ja ohjeet vasta rahanpesulain osittaisuudistuksen voimaantulon jälkeen vuonna 2023. Lakiuudistukset astuivat voimaan 31.3.2023. Finanssivalvonnan uudet määräykset ja ohjeet 2/2023 rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä julkaistiin 26.5.2023, ja ne tulivat voimaan 26.6.2023.

Keskeisenä osana valvontatoimiamme käymme myös valvottaviemme ja toimialan edustajien kanssa dialogia epäselviksi koetuista ja tulkinnanvaraisista sääntelyyn liittyvistä aiheista ja antamamme kannanottoja.

Olemme myös FATFin maa-arvion jälkeen vahvistaneet viestintää valvottavillemme julkaisemalla uutiskoostetta ja blogeja. Lisäksi olemme yhtenä viranomaisena mukana luomassa sisältöä viranomaisten yhteiselle rahanpesu.fi-sivustolle.

Tulevaisuuden haasteet

Vaikka Suomi on nyt päässyt pois FATFin tehostetusta seurannasta, on huomattava, että FATFin suositukset ja niiden laajuus muuttuvat jatkuvasti. Tulossa olevalla uudella arviointikierroksella onkin täytettävä jälleen tehostuneita ja muuttuneita suosituksia sekä osoitettava valvontamme tehokkuus uudella tavalla.

Tämän lisäksi valvontatyölle tulee jatkuvasti uusia tehtäviä: talouspakotteiden valvonta tuli Finanssivalvonnan tehtäväksi keväällä 2023, ja siihen kohdistuu merkittäviä paineita. Samoin edellä mainittu kuluttajaluotonmyöntäjien valvonta ja uusi kryptovaratoimijoita koskeva asetus tuovat rahanpesun estämisen valvontaan uusia toimijoita.

Työ ei lopu kesken, mutta olemme hyvällä matkalla.

¹ Financial Action Task Force (FATF) on hallitustenvälinen toimintaryhmä, joka toimii Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n alaisuudessa. Se tehtävänä on luoda toimintamalleja ja säädöksiä, joilla pyritään estämään rahanpesua, terrorismin tai joukkotuhoaseiden rahoitusta ja leviämistä. Suomi on ollut mukana toiminnassa vuodesta 1991.